CIDDH – Perú: Comentarios al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018

Imagen referencial. Fuente: Diario 16.

Imagen referencial. Fuente: Diario 16.

Se debe saludar la pre publicación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y sus principales contenidos, como consecuencia de la presentación del Presidente del Consejo de Ministros Juan Jiménez en el Congreso de la República. Cabe recordar que en diciembre de 2012 se publicaron 22 Decretos Legislativos como resultado de la solicitud de facultades legislativas.

Queremos considerar, para esta evaluación, los postulados de la Constitución de 1993, el Acuerdo Nacional y el Plan de Gobierno. Se resalta que este Documento se base en conceptos y categorías provenientes del PNUD, la CIDH y otras organizaciones internacionales y de la sociedad civil, bajo un enfoque de DD.HH: la Seguridad Ciudadana como parte de la Seguridad Humana al mediano y largo plazo, dejando atrás otros conceptos de corto plazo como seguridad interior u orden público. El problema fundamental, es que el enfoque no se condice con una realidad lacerante…

También aprobamos la base teórica sobre la cual se funda el Documento y que nos parece innovadora en el Perú: prevención de la criminalidad a través de varios programas destinados a las poblaciones vulnerables; acciones orientadas precisamente en esta población en caso de delitos; y, en último lugar, represión.

A continuación, deseamos realizar algunos análisis: comentarios relevantes y sugerencias del documento pre publicado.

a)     La estructura del Documento

Tenemos un documento lleno de pistas de mejoramiento de los servicios públicos relacionados a la seguridad ciudadana. Es un documento extremamente ambicioso; incluye ideas de planes de acción muy diversos (instituciones, trafico, deporte, educación, seguridad ciudadana, policía, corrupción, centros especializados, etc.). Pero, tememos que para lograr resultados que nos satisfagan necesitamos una estructura más convincente y realista.

Hubiéramos preferido la claridad de un cronograma presentado, por año y por cada tema, dado que el documento mezcla todos los parámetros de la Seguridad Ciudadana y hasta los tres niveles (sectorial, gubernamental e institucional), de manera que lo único que  logramos es un resultado  muy confuso.

Otra observación sobre la disposición del Documento, es que notamos que es un documento muy teórico para ser un Plan de Acción ya que casi la mitad de su contenido es únicamente una descripción de conceptos. El resto describe en tres líneas como máximo una solución a una parte del diagnóstico, ¿pero quién ejecuta? La única solución que tenemos es confiar  en cada elemento presentado apresuradamente sin detalles, y eso no es conveniente. Cada uno tiene la posibilidad, con más o menos facilidad, de verificar lo que significan los conceptos y leer la multitud de artículos y reportes internacionales disponibles sobre ellos. Lo que es mucho menos accesible es adivinar la forma  y las herramientas que van a utilizar los diferentes Ministerios para cumplir con todos esos retos en el corto, mediano y largo plazo, a fin de tener un panorama tan audaz de la seguridad en el país.

Queremos también señalar que el Perú es un país dividido por muchas regiones y que para implementar un Plan eficaz, hay que tomar este factor en cuenta, región por región. Pese a que el Documento presenta en su parte teórica la tasa de delitos y crímenes de esta manera, lamentamos que no haya sido usada en práctica.

b)     El contenido del plan

En lo que concierne el contenido del plan, es una sorpresa ver que un gobierno que sabe su lección sobre los conceptos de seguridad ciudadana y de prevención del crimen desarrolla un documento tautológico y vacío de contenido práctico. Pero de pronto, cuando leemos el subcapítulo sobre el problema de corrupción en el Perú, esta impresión de sorpresa desaparece y comprendemos el logro/problema del Documento: presentar solamente una pantalla agradable al ojo del ciudadano/contribuyente.

Como ya lo señalamos, el Plan presenta avances muy interesantes del punto de vista de la teoría internacional del tríptico Prevención, Acción específica y Represión, en último lugar, pero sin embargo, el documento no respeta esos principios en los hechos. En la descripción de los programas, podemos notar que unos de ellos (de acción), está planeado antes de los de prevención que están  planeados para el 2018 (prevención de la violencia y de la droga en las escuelas, comunidades terapéuticas con estándares mínimos, etc.). Esto indica como el gobierno,  obviamente, no está priorizando sus acciones.

A pesar que se reconoce el carácter complejo, el carácter inter sectorial, intergubernamental e interinstitucional, en la práctica sigue persistiendo una visión segmentada y fragmentada en el Estado peruano, y, en la opinión pública. Por ejemplo, no se aborda con calidad los problemas de la Administración de Justicia en el Perú, y menos la problemática de la Justicia Penal y la crítica situación penitenciaria.

El otro problema grave es la escasa memoria en la gestión institucional en el Perú, que impiden ir sumando los esfuerzos que se hacen, evaluando y monitoreando persistentemente.

El Documento establece 6 Objetivos Estratégicos. Habla de un Sistema Nacional (SINASEC) fortalecido y articulado, es decir funcionando… si la cabeza es el Presidente, este debe dar el ejemplo y no aguardar eventualidades para convocar el CONASEC.

Reconocemos la importancia de la PNP, dependerá de las capacidades de este gobierno para realmente reformular esta institución, su naturaleza, misión, objetivos y funciones. Desde los años 80 que fue su última readecuación no ha ocurrido nada relevante.

El Objetivo referido a Justicia habla de mejoras cuando CERIAJUS (2003) planteó una reforma estructural de dicho Poder del Estado y nadie se atrevió a ponerla en marcha durante el Gobierno de Toledo ni el de García. Aún resulta muy tímido este objetivo estratégico.

Otro problema fundamental del Plan Nacional (pág. 8), es que observamos que no aborda con suficiencia ni garantiza que se tome en consideración los factores que aumentan la vulnerabilidad de las sociedades al delito tales como la pobreza, desigualdad, el desorden urbano, la disfuncionalidad familiar, pautas culturales que toleran la violencia (media), por citar algunos ejemplos.

Cuando el Documento aborda el problema múltiple que genera los efectos de la violencia y el delito, lamentablemente, se queda corto en la descripción a partir del Árbol de Efectos de la Inseguridad (Gráfico 1, pág. 13). Lo refiere como problema de SC, de DDHH, de Salud, económico, social y de debilitamiento de la Demos.

En relación al problema de la corrupción, nuevamente el documento se queda corto en describir y analizar la magnitud y gravedad del problema aplicado al caso peruano. Se queda en un mero ejercicio conceptual y académico. No solamente la política peruana y la administración pública; ni tampoco por el hecho de la coexistencia de contrabando, TID y otros comercios ilegales, ni la reconocida debilidad institucional (FF.AA y PNP). No es gratuito que la percepción generalizada es que las instituciones más corruptas sean el PJ, PNP y Congreso de la República.

Lo peor es la aceptación y legitimación de conductas reñidas con la licitud, la ética y la limpieza. Es mucho más grave de lo que se imagina, en la prensa, en la niñez, en la cultura popular, etc. (tolerancia llama el Documento). Eso no está debidamente plasmado y considerado en el documento, ni exige cambios en el currículo escolar.

El problema fundamental en el Estado peruano recae sobre las fuentes, los indicadores de medición y el análisis de los indicadores de seguridad: homicidios, victimización, percepciones y credibilidad.

Existen medios aislados, fragmentados y muchas veces opuestos de información (i.e tasa de homicidios entre PNP y MP, Gráfico 3, pág. 17).Cuando se señala que en lo referente a los homicidios el problema no es el uso de drogas, ni la criminalidad organizad s “sino más bien en el tema intra familiares se contradice con los factores tradicionales que aumentan la vulnerabilidad (página10).

En conclusión, tenemos un documento obstruido por conceptos teóricos, cuyos accesos se pueden obtener fácilmente en otras fuentes, pero que no utiliza la mitad de lo que está presentado en su primera parte. Tenemos una ilusión de plan, pero ambos, su estructura y su contenido, nos muestran que el gobierno todavía no está listo para mejorar temas críticos y típicos de la disfunción de la sociedad peruana.

c)     Recomendaciones prácticas

Lo que se necesita para presentar un plan de acción creíble hasta 2018:

  • Recomendación n°1 – elaborar un Documento más realista y medible:

Un documento menos ambicioso, y más realista. Un documento largo no significa bueno, y mucho menos susceptible de lograr el 10% de mejoramiento de la situación actual de la inseguridad en el Perú. Entendemos perfectamente la teoría sobre la seguridad ciudadana. Es, de hecho, una problemática (como la mayoría), que concierna casi todos los sectores de la vida pública. Pero es utópico pensar que en menos de cinco años se pueden arreglar todos a una velocidad tan alta. Lo sería en un contexto distinto, pero en un país con un grado de corrupción enorme, no es realista. También necesitamos identificar elementos claves y concretos en el documento, no solo una mezcla torpe de artículos académicos sobre conceptos.

  • Recomendación n°2  – lo que queremos en la práctica:

Punto 1: Un cronograma que trate de los retos más urgentes y con un impacto significativo en la problemática (menos, no son todos tan críticos, se necesita priorizar).

Punto 2: Una presentación de cada uno de esos temas, con una parte diagnóstico (lo que ha sido más o menos hecho en la parte sobre tasas de delitos y victimización) precisa, realista y exhaustiva. Después, una presentación de solución por solución al diagnóstico, con ejemplos concretos, por sector, por provincia y por año.

Punto 3: La implementación de proyectos pilotos concretos, las etapas que se deben seguir y los actores en detalle incluidos.

Punto 4: La presentación de ejemplos de campañas concretas. No es suficiente leer, que, en el 2014, tendremos una campaña sobre la violencia escolar. Queremos saber cómo, dónde y quien. En conclusión, necesitamos una prueba que el gobierno sabe que ruta seguir y que ya ha hecho su trabajo de cualidad.

Punto 5: Medidas y herramientas a mediano plazo para verificar la eficacia de las soluciones propuestas.

Punto 6: Identificar los actores y potenciales socios de los varios programas y campañas desde una visión global. La comunidad internacional beneficia de años de experiencia en relación con el tema de la seguridad ciudadana (CEPAL, Banco Mundial, PNUD, Banco Inter-americano de desarrollo, OAS, CIDH, WOLA, ONU habitat, etc.), el Perú tiene organizaciones civiles expertas en relación con el tema (por ejemplo, el Instituto de Defensa Legal), y existe una cantidad impresionante de expertos, centros, experiencias prácticas en el mundo.

Punto 7: Explicaciones de cómo usar los recursos financiaros en relación con el orden de prioridad.

Punto 8: Se podría crear un órgano institucional encargado directamente de la problemática de la seguridad ciudadana. Un plan incluyendo tantos aspectos, sería mucho más realista con herramientas específicas a su disposición. Ejemplos internacionales son disponibles en el internet… (Jamaica, Trinidad y Tobago, Grecia, España, Chile, etc.).

  • Recomendación n°3 – una política Estatal que no cambie, o, que no se olvide:

El Documento menciona en su inicio la necesidad de crear una política Estatal para el problema de la seguridad ciudadana, y no solo una política de un determinado gobierno. Si queremos respetar esta voluntad, tenemos que parar de presentar nuevos planes, nuevas reformas, nuevas acciones todos los cinco años, que nunca den luz a ningún resultado concreto, por, supuestamente, falta de presupuesto (lucha contra corrupción – 2001; reforma comprensiva de la justicia – 2008, etc.). Queremos subrayar que si hoy en día, un proyecto de reforma del sector de la justicia tan bueno nunca se ve implementado por falta de presupuesto y de voluntad política, no sabemos de dónde sacar un grado ínfimo de credibilidad por el plan de seguridad ciudadana… 

Además, el documento muestra que el sector más corrupto es el de Justicia, y menciona varias realidades de la justicia penal. Por ejemplo el estado catastrófico de las cárceles y sus sobrepoblación, pero este problema hubiera podido ser arreglado dentro de poco si hubiéramos usado la reforma.

  • Recomendación n°4 – atacar a fondo el problema de la corrupción:

Sobre el problema de la corrupción, este solamente merece planes abstractos sin voluntad de implementación, y tampoco necesita una disertación académica sobre lo que es y lo que representa. Lo que merecen los ciudadanos de este país, los socios económicos del Perú, y las generaciones futuras es una voluntad sincera de parte del gobierno de cambiar esta lamentable realidad. Tal revolución será hecha a partir de sanciones proporcionales y disuasivas, porque, en verdad, ahí es donde reside el verdadero crimen organizado.

Como parte final, queremos volver a recalcar que es obvio que sin voluntad y vocación política en este país, se hará difícil cambiar la inseguridad en el Perú. Hace tiempo que los ciudadanos han perdido confianza en las instituciones, y con un plan de acción tan débil, resulta fácil entender porqué.

Las soluciones existen, la experiencia ha enseñado múltiples lecciones a los que han tratado del problema, y los actores motivados no faltan. Pero, si el propio gobierno de un país no se aboca a hacer su trabajo correctamente, y si rechaza las claves que los actores civiles le ofrecen, la inseguridad en el Perú será, en el futuro, en exceso difícil de solucionar.

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El presente documento ha sido enviado al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República.

Documento elaborado por Nadege Porta (investigadora del CIDDH) y Ricardo Soberón (director del CIDDH).

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