PER: Cusco: La coca, el DL 1241 y su reglamento

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La existencia de un régimen de control sobre el arbusto de la hoja de coca, tiene su origen en los dispositivos y en la interpretación integral de las Convenciones Internacionales de 1961, 1971 y 1988, que han dado origen a un marco normativo en el Perú, compuesto por normas administrativas y penales que somete a ENACO y a un antiguo registro de productores cocaleros. Cuarenta años después, esta situación constituye una afrenta a los derechos colectivos de la población de productores y usuarios, que sufren las consecuencias de dicho monopolio, de las acciones de interdicción policial y de las acciones de control de ENACO, pese a que está reconocido el crecimiento del mercado tradicional de cultivo y consumo de coca (II Encuesta Nacional de Hogares, Diciembre 2013).

Entre el 2004 y 2007, diversos Gobiernos Regionales intentaron legislar alrededor de este tema, con el apoyo de organizaciones sociales de productores[1]. En el caso del Cusco, se dictó una Ordenanza Regional que declaró a la planta de coca como patrimonio regional, natural biológico, cultural e histórico de esa región. El Gobierno Nacional de ese entonces, promovió sendas acciones de inconstitucionalidad contra las referidas Ordenanzas Regionales. La Sentencia del Tribunal Constitucional del 2005, relacionada a la OR 031-2005 de Cusco, señala que el mencionado Gobierno Regional no tiene competencias para abordar la problemática de la hoja de coca, ni siquiera en el ámbito regional propio de su jurisdicción.Algo similar ocurrió con la OR 022-2007 del Gobierno Regional de Puno, como antes había ocurrido con las ordenanzas del Gobierno Regional de Huánuco (015-2004 y 027-2005-E).

Lecciones aprendidas

Luego de la sentencia del Tribunal Constitucional quedó claro que no se debe tratar de una declaratoria de patrimonio cultural, que corresponde a otros órganos del Ejecutivo. Más bien se debe proceder a realizar el test de competencia de una futura ordenanza, tal como lo exige la sentencia del TC. En este caso, se deben poner todos los esfuerzos en que no se afecten los principios que son parte del test de competencia: de unidad, de cooperación y lealtad regional, de taxatividad y cláusula de residualidad, el de control y tutela, el de competencia.

Tampoco se trata de declarar como zonas tradicionales, las que pertenecen a Cusco, la Convención, Yanatile y Qosñipata pues estas ya lo son y existe una normatividad vigente.

¿Cuáles son los nuevos criterios y condiciones para la situación jurídica de la hoja de coca, posterior a la Asamblea General Extraordinaria de la ONU, UNGASS de abril 2016, en la que el Perú jugó un importante rol? Los dos criterios fundamentales, que deben alimentar las políticas de drogas, son el respeto a los derechos humanos[2] de conformidad al artículo 55 de la Constitución Política del Estado; y de otro lado, la existencia de evidencia científica para la toma de decisiones en materia de políticas de drogas.

El mandato de un nuevo registro

ENACO recauda menos del 5% de la producción nacional (incumpliendo incluso su mandato); como lo señala el TC, constituye un régimen inconstitucional, pese a provenir de un mandato de obligaciones internacionales. Lo que hace ENACO es compra barato y vende caro a campesinos más pobres. Mantener desactualizado el Registro de Productores desde 1978, es injusto, responde a una lógica de control y represión, pese a la dinámica evolutiva de los mercados tradicionales (2003/2013). La nueva evidencia científica demostrada por los cambios en la Encuesta Nacional de Hogares (INEI), muestra la necesidad de abandonar el criterio de mantener intacto el Registro de Productores de 1978. Hay pues, una necesidad social, económica y jurídica para efectuarlo, que debe ser amparada por principios y dispositivos constitucionales recurrentes: los derechos humanos. El texto de una futura Ordenanza Municipal y/o Regional, debe afirmarse dentro del contenido del artículo 9 del Decreto Legislativo 1241  y su Decreto Supremo reglamentario, el Decreto Supremo 006

Artículo 9.- Empadronamiento y catastro.La autoridad competente del Gobierno Central, Regional o Local, según corresponda, levanta los registros catastrales y topográficos de las áreas de cultivo de su demarcación, que sirve para identificar a los propietarios o posesionarios de los terrenos en donde existan plantaciones de coca, amapola o adormidera de la especie papaver somníferum o de marihuana de la especie cannabis sativa; así como laboratorios rústicos de elaboración de drogas y pistas de aterrizaje clandestinas.Reglamento:Artículo 9.- Registro de agricultores empadronados, de catastro y topográfico de tierras de cultivo de coca.9.1 Los datos de georreferenciación de los predios empadronados para el cultivo legal de coca y de identificación de los conductores de dichos predios, son consignados en los registros catastrales y topográficos implementados por el Gobierno Nacional, Regional o Local, conforme a Ley, siendo provistos a título gratuito a la Empresa Nacional de la Coca S.A.- ENACO S.A., para su gestión.9.2 La producción de hoja de coca proveniente de predios no empadronados, se encuentra al margen de la Ley. El cultivo de coca en resiembra parcial o total en los predios erradicados por el Estado, es ilícito y sancionado por el artículo 296-C del Código Penal.

El texto de la Ordenanza Regional que se propone, debe resistir cualquier control de constitucionalidad posterior. En cuanto a la jerarquía, que respete las disposiciones y la interpretación de los dispositivos de la Constitución, como norma superior (art. 75). Luego, el principio de unidad (art. 43), de coordinación (art. 191 y 192) y de cooperación (art. 189). Otro es el principio de taxatividad (segundo párrafo, art. 192, solo será competencia regional lo que está consagrado en la Constitución, o en leyes de desarrollo) y residualidad (lo que no está explícitamente otorgado, corresponde al Gobierno Central). Otro es el de control y tutela (art.199). El principio de competencias, en el marco de un Estado unitario y descentralizado, dispone la existencia de competencias compartidas, exclusivas y delegables. En tal sentido, con el Decreto Legislativo 1241 el gobierno Central ha delegado dichas facultades, a las entidades regionales y municipales, donde corresponda.

Se da por supuesto, la existencia de competencia compartida entre Gobierno Regional y Nacional en materia de actividades de agricultura y promoción del uso sostenible de recursos forestales y biodiversidad (art. 35 y 10.1 LOBD y LOGR).

Las disposiciones del DL 1241 –norma con rango de ley- y su decreto supremo reglamentario, otorgan específicamente facultades a los Gobiernos Regionales y Locales, según corresponda, para dos cosas muy puntuales. La primera, es para levantar Registros Catastrales y la segunda, levantar Registros Topográficos de las áreas de cultivo de su demarcación.  Finalmente, lajustificación de la Ordenanza debe enfatizar explícitamente, la posibilidad que en el ámbito de su competencia los gobiernos regionales y/o locales realicen un control más eficiente, realista y productivo que el que pretende realizar ENACO.



[1]
O. Regional 015-2004-CR-GRH y O. Regional 027-2005-E-CR-GRH
[2] Artículo 14 de la Convención de 1988, Declaración Universal de Pueblos indígenas, Convenio 169 de la OIT.
Artículo 2.19 de la CP sobre identidad étnica y cultural
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